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時評
推動宏觀政策協調,為全球經濟尋錨
2019-12-25 19:19:00

編輯修改后發表于《中國外匯》2019年第23期

[發表版PDF全文] 

推動宏觀政策協調,為全球經濟尋錨

楊盼盼

    10月30日中國共產黨十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,決定稿共有13個分論,在堅持和完善社會主義基本經濟制度這一分論中,明確了推動經濟高質量發展的相關舉措,建設更高水平開放型經濟新體制是這一舉措的重要發展方向。決定提出要推動建立國際宏觀經濟政策協調機制,這一機制和包括貿易、投資、技術領域在內的各項政策一同構成了更高水平開放型經濟新體制的重要內容。在實現更高水平開放的進程中,如何理解國際宏觀經濟政策協調的作用,如何更好地推進相關協調機制的建設,是本文嘗試回答的內容。

    推動建立國際宏觀經濟政策協調機制:必要性

    國際宏觀經濟政策協調是指在政治/主權相互獨立的國家之間開展的、與宏觀經濟政策相關的協調,它使得各國之間在封閉情況下相互獨立的經濟政策決策有了更多外部考量。推動建立國際宏觀經濟政策協調機制,是因為開展國際宏觀經濟政策協調的必要性正在日趨上升,因而在國際經貿事務中將其固定化、機制化的必要性也進一步加強。各國開展國際宏觀經濟政策協調的必要性主要包括三個方面:

    第一,經濟政策的溢出效應需要各國積極開展國際宏觀經濟政策協調。在全球經濟和金融一體化的背景下,一國的宏觀經濟政策將不可避免的經由貿易、投資、金融等多個渠道向別國產生溢出效應,這種溢出效應可能是正面的,也可能是負面的。國際宏觀經濟政策協調的側重點在于通過各類措施和機制避免負面溢出效應,降低全球經濟的不確定性,同時識別、鼓勵能夠產生正向溢出效應的領域,使得增長的積極影響能夠惠及更多國家。缺乏協調的“與鄰為壑”的負面效應(例如競爭性貨幣貶值等)將在各國的博弈中對經濟產生更大的下行壓力,甚至帶來政治的不穩定性,20世紀30年代的“大蕭條”就是一個重要的教訓。因此,需要通過國際宏觀經濟政策的協調避免負面的外溢效應,形成開放環境下經濟政策的最優決策,保證全球金融體系的穩定和增長的可持續性。

    第二,國際宏觀經濟政策協調能夠實現部分全球公共產品的提供。在世界范圍內,存在著多個種類的全球公共產品,它們滿足公共產品關于非競爭性和非排他性的特征。金融穩定是一種較為典型的全球公共產品,債務可持續性也可被視為另一種重要的全球公共產品,而這些公共產品又與國際宏觀經濟政策協調密切相關。國際宏觀經濟政策協調致力于提供包括金融穩定、債務可持續性在內的全球公共產品,同時也通過協商和機制化設定等方式識別新的、潛在的全球公共產品。國際宏觀經濟政策協調是全球經濟治理的重要組成部分。以金融穩定領域為例,全球金融危機后成立的金融穩定委員會(FSB)負責對全球金融體系進行監測并提出相關建議,它的主要工作就是協調各國的金融監管部門和國際標準制定者共同建立強有力的監督、監管和其他政策,促進國際金融穩定。在當前全球經濟面臨“低增長、低通脹、低利率和高資產價格”的背景下,通過各種類型的制度和機制安排,推動國際宏觀經濟政策協調的開展,有助于這一類型全球公共產品的供給。

    第三,國際宏觀經濟政策協調能夠為全球經濟增長尋找短期和中長期動能。與宏觀經濟政策目標類似,國際宏觀經濟政策協調也關注短期和中長期內兩類不同的宏觀經濟目標,前者側重需求側,政策協調的重點是貨幣政策和財政政策,要解決的核心問題在于如何通過協調避免產出缺口的擴大,或者降低產出缺口,所謂產出缺口,衡量的是經濟增長與潛在產出水平的偏離;后者側重供給側,政策協調的重點是結構性改革政策,要解決的核心問題則是如何通過協調提升各國的潛在產出水平,也即提升長期增長的潛力。宏觀經濟政策協調從短期和中長期兩個領域為全球經濟增長尋找動能。

    危機后國際宏觀經濟政策協調的發展

    國際宏觀經濟政策協調在全球金融危機爆發之后出現了一次發展的黃金期,代表性事件是二十國集團(G20)成為國際經濟合作的首要論壇,同時G20領導人峰會被機制化。G20成員國不僅包含了主要發達國家,也包含了眾多新興和發展中經濟體,代表性更加多元化。除了成員國,G20框架下的國際宏觀經濟政策協調也包含了國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行(WB)、經濟合作與發展組織(OECD)、FSB等國際經濟政策協調組織的深入參與和智力支持。

    按照協調側重點的差異,G20下國際宏觀經濟政策協調可以分為兩個階段,第一個階段是2014年之前,這一時期國際宏觀經濟政策協調的側重點是以應對危機為導向的經濟復蘇和短期增長協調。較有代表性的峰會是2009年4月的倫敦峰會,此時距第一次峰會僅半年時間。此次峰會協調達成三方面成果:聯合行動進行史無前例的財政和貨幣政策刺激,各國承諾的財政擴張到2010年末達5萬億美元,各國央行承諾采取寬松貨幣政策,包括使用非常規貨幣政策工具;包括IMF增資、特別提款權(SDR)配額增加、多邊開發銀行貸款增加、貿易融資增加等共計1.1億美元的附加扶持計劃,幫助全球信貸市場及經濟增長恢復;關注超常規刺激政策的退出及相關的協調工作。此外,2010年6月多倫多峰會召開的背景與歐債危機爆發重合,此時,全球經濟出現二次探底。峰會除了繼續完成此前峰會達成的刺激計劃,還新加入了歐元區抵御歐債危機的各項努力。這一時期,還形成了具有G20特色的協調機制,主要針對全球再平衡措施的相互評估程序(MAP)在首爾峰會(2010年)期間正式開展,關注各國在協調進程中在各類宏觀經濟政策領域承諾的執行情況的可信性評估框架(Accountability Assessment Framework)在洛斯卡沃斯峰會(2012年)期間建立起來。

    第二個階段是2014年以來,國際宏觀經濟政策協調的側重點逐步轉向關注中長期增長潛力提升的結構性改革政策協調。結構性改革議題在2014年布里斯班峰會成為增長框架下的重點議題。峰會宣言首先提到的是實施結構改革這一促進長期增長的政策,隨后才是基于當前經濟形勢,對財政政策、貨幣政策以及溢出效應管理政策的相關建議。這一順序調整是峰會召開以來的首次。峰會訂立了為期五年的中期增長目標,即通過各國承諾的各項結構性改革措施,自2013年起到2018年止,使G20國家整體GDP再額外增長2%以上。2016年中國作為G20主席國期間,將結構性改革作為核心議題之一,召開結構性改革高級別研討會,在4月和7月的財政和央行行長會中,結構性改革均是重要內容。在杭州峰會上,各國通過了 “深化結構性改革議程”,確立了結構性改革的九大優先領域、制定各國結構性改革指導原則、構建了結構性改革指標,并積極實現宏觀經濟政策和結構性改革政策的相互配合,以共同促進增長。

    然而,近幾年來,國際宏觀經濟政策協調的動力有所下降。2018年布宜諾斯艾利斯峰會對五年期中期增長目標進行審查時發現,各國協同增長的目標僅實現了一半,后續全球經濟增長仍有賴于各國進一步的協調合作。2017年起,美國挑起的貿易摩擦為全球經濟政策協調蒙上陰影,G20對于貿易摩擦的加劇基本處于失語狀態。在全球經濟面臨新挑戰的背景下,國際宏觀經濟政策協調的重要性愈發凸顯,然而協調在某種程度上也存在越來越嚴重的缺失,危機之后所確立的以G20為核心的國際宏觀經濟政策協調機制有效性下降。

    全球經濟尋錨

    國際宏觀經濟政策協調的根本目的是實現全球經濟的穩定可持續增長。然而,全球金融危機以來,全球進入了漫長的復蘇期,在長達十年的時間中,世界似乎還未完全走出衰退,也未重拾新的增長動能。從2019年的經濟情況來看,全球超過90%的國家經濟增長出現放緩,全球低增長、低通脹、低利率和高資產價格特征并存,負利率時代漸行漸近,全球經濟可能步入“未知水域”。

    這其中的原因何在?要理解這種增長放緩的原因,就必須先弄清楚在全球金融危機爆發之前,全球經濟何以能夠較長時間處于低通脹、高增長的“大緩和”狀態。危機之前,美國國內強勁的消費需求和中國制造業發展帶來的強勁供給形成了一個商品-資金的環流:中國向美國出口商品,產生大量的經常賬戶順差,與此同時,美國形成的對外凈負債通過負債端低成本的美債和資產端高收益的直接投資得以維持。這一“商品-資金”的環流——如果不是全部——也在很大程度上成為全球經濟“低通脹、高增長”的穩定之錨。但是這個穩定之錨在危機之后不復存在。起初,美國因為受到次貸危機的負面沖擊,導致消費需求大幅萎縮,進口需求顯著下降。經濟復蘇之后,美國又主動挑起貿易摩擦,使得其國內的最終需求無法像危機之前一樣有效地轉化為全球其他經濟體的外部需求。另一方面,中國在危機之后人均收入大幅提升,開始了產業升級和制造業向服務業進行的結構轉型。同時,作為美國挑起貿易摩擦的主要對手方,中國對美出口和生產均受到了較大影響,中國也開啟了貿易伙伴的多元化進程。因此,全球經濟增長舊的錨不復存在,新的錨還在探索建立的過程中,這是當下全球經濟增長放緩的根本性原因。

    推動建立國際宏觀經濟政策協調機制:穩定與增長雙支柱

    在上述背景下,推動建立國際宏觀經濟政策協調機制應當同時關注穩定與增長雙支柱的建立。一方面,全球經濟在尋錨的過程中,會出現諸多不穩定和不確定性的因素,需要通過政策協調為防范和化解風險提供支持。另一方面,政策協調應當幫助全球經濟需要尋找到新的增長錨,唯有此,才能實現全球經濟真正的復蘇。鑒于此,推動建立國際宏觀經濟政策協調機制的重點內容包括:

    第一,識別當前對全球經濟產生負面外溢效應的領域,并展開宏觀經濟政策協調。當前全球經濟面臨的主要風險點和重點協調領域包括:貿易摩擦仍存進一步加劇可能,應通過協調避免各國競相出臺貿易保護主義措施;全球央行進入新一輪寬松時代,負利率政策和負利率資產給全球經濟帶來的不確定性,應重點考慮負利率時代貨幣政策協調的模式;全球債務水平的上升,應重點關注財政政策和金融穩定政策的協調。這些領域的宏觀經濟政策協調有助于全球經濟尋錨過程中,保障全球經濟和金融的穩定。

    第二,推動國際宏觀經濟政策協調來幫助全球經濟尋錨。毫無疑問,中國將在全球經濟潛在新增長錨中扮演重要角色。這個角色包括更高效的產業集聚和出口能力,更包括中國更高水平開放背景下國內廣闊的市場成為全球最終需求的重要來源,因此,在全球經濟尋錨的協調領域,應有更多中國聲音。首先,我國在參與國際宏觀經濟政策協調的過程中,應當基于全球經濟潛在增長水平這一客觀現實,闡述自身關于政策協調的相關主張,并以此作為完善全球國際經濟治理的根本出發點;其次,在國際宏觀經濟政策協調中發揮橋梁作用,各國在改革政策中存在著共性和差異性,我國既是新興經濟體的代表,又對全球經濟有顯著影響力,可以致力于求同存異,通過協調更好地實現共同發展;最后,加快推進國內改革和高水平開放,擴大我國影響力和示范效應,只有自身經濟穩健、前景向好,才能使得我國的主張得到更多信任和支持,成為別國錨定目標,從而更好地在國際協調中展現我國主張。

    第三,推動多層級國際宏觀經濟政策協調框架的建立,在區域和全球層面搭建互補國際宏觀經濟政策協調框架。一方面,應進一步推進G20長期化、機制化建設,通過提升G20工作效率和治理能力,使以G20為核心、各國際組織廣泛參與的全球宏觀經濟政策協調機制更加有效。另一方面,在區域層面,我國應重點關注東亞區域內的宏觀經濟政策協調機制的建立與完善。亞太地區的一體化和繁榮發展是全球經濟尋錨的重要組成。2019年,是東盟10+3財經合作機制20周年,這一合作機制可以成為亞洲區域內建立宏觀經濟政策協調機制的基礎。目前,東盟10+3機制側重于對于區域內金融危機風險的防范和應對,下一步,應增強對區域內經濟體國際宏觀經濟政策協調的關注,可賦予東盟與中日韓宏觀經濟研究辦公室(AMRO)新的職能,加強其在促進區域內國際宏觀經濟政策協調方面的作用;通過發展亞洲債券市場、探索建立區內基礎設施融資機制、支持各國開展關鍵性領域結構改革為區內經濟增長和一體化提供更多公共產品。

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